促節約 守紅線 惠民生——紀念第21個全國“土地日”
國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察 徐紹史
今天，我們迎來了第21個全國“土地日”。今年土地日的宣傳主題是“土地與轉變發展方式——促節約、守紅線、惠民生”。
土地是經濟社會發展的物質基礎和社會關系的重要載體。土地管理涉及各行各業，關系國家和民族的生存發展。在國家的發展戰略中，土地問題始終具有全局性、戰略性和根本性。當前，我國已進入以科學發展為主題、以轉變經濟發展方式為主線的新的發展階段，土地管理面臨著時代賦予的新的歷史使命。以“促節約”為手段，加快推進土地利用方式轉變；以“守紅線”為硬任務，全面落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度；以“惠民生”為出發點和落腳點，調整理順土地利益關系，是新形勢下土地管理貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是土地管理實現經濟發展方式轉變與保障和服務科學發展目標的重要抓手和途徑。
節約集約用地既是加快轉變發展方式題中應有之義，也是不可或缺的手段。我國人多地少，后備耕地資源不多，特別是耕地資源不足，人均耕地僅相當于世界平均水平的40%左右。與此同時，我國用地總體上依然粗放浪費，許多地方新城、新區快速擴張，城鎮低密度、分散化擴張態勢明顯，工業用地容積率僅為0.3至0.6，農村地區空心村、閑置廢棄地普遍存在，空閑用地占村莊用地比重達10%至15%……。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，建設用地需求剛性上升，土地資源的剛性約束進一步顯現，我國的基本國情和特定發展階段決定了我國未來用地形勢更加嚴峻，土地供需矛盾日益突出，依靠“投資拉動、資源投入、規模擴張”的發展模式不可持續，過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發展方式已難以為繼。惟有切實轉變管理理念、管理職能和管理方式，全面落實資源節約優先戰略，著力推進土地節約集約利用，逐步減少經濟發展對土地的資源性消耗，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，才能從根本上緩解土地資源供需緊張的矛盾，更好地保障和促進科學發展。而加快轉變經濟發展方式，也將有利于節約集約用地機制的健全和完善，從而實現經濟發展與土地管理方式轉變的良性互動。
節約集約用地是我國國情的必然選擇，是經濟社會可持續發展的根本保證，也是破解“雙保”兩難局面的必由之路。我們要立足“適度擴增量、重點放流量、集中挖存量”，統籌安排建設用地規劃空間和計劃指標，充分發揮土地利用規劃、計劃的管控和引導作用，認真落實國家產業政策，防止盲目投資和重復建設。要充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，加快建立和完善反映資源稀缺程度和市場需求狀況的價格機制。要實行供需雙向調節，在繼續加強和改進供給的同時強化需求側管理，以土地供給結構調整推動需求結構、產業結構和要素投入結構全方位調整。要實行差別化管理，結合產業特點、區域實際和土地利用績效制定差別化的供地政策，遏制“兩高一資”、產能過剩、重復建設等違反國家產業政策和供地政策的項目用地，促進產業結構調整。要挖潛、盤活存量用地，當前特別要重視盤活低效利用、批而未用、用而未盡土地，嚴控新增用地，建立和完善節約集約用地的倒逼約束機制、政策激勵機制、考核獎懲機制和共同責任機制。要以全面推進資源節約集約模范縣（市）創建活動為契機，探索建立行政區域、產業園區、規劃審批、項目審查等多層次節約集約用地評價體系，完善并嚴格實施節約集約用地標準，通過土地利用和管理方式的轉變，促進經濟發展方式由粗放型轉向集約型。
加快轉變發展方式，為的是實現可持續發展。守住18億畝耕地紅線，是可持續發展的最基本保障。“為政之要，首在足食。”在擁有13億多人口的中國，耕地始終是我們必須堅守的“生命線”，耕地保護始終是關系經濟社會可持續發展的戰略課題。要確保我國95%的糧食自給率，18億畝耕地紅線是必須堅守的底線。然而，由于多年高強度的土地開發，我國耕地后備資源已經十分有限，扣除生態環境建設重點區域，可開發的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃，且分布不均衡，依賴大規模開發后備資源補充建設占用耕地的模式已難以為繼。加之依賴出讓土地促進經濟增長和城市發展的模式，刺激了新增建設用地需求，客觀上加劇了供需矛盾，一些地區已經出現了“發展缺規劃空間、用地缺計劃指標、補充缺后備資源”的困局。堅守18億畝耕地紅線，壓力和潛力俱在，我們必須胸懷全局、積極應對，毫不動搖地把“兩個最嚴格”土地政策擺到國家發展的重要戰略地位，采取切實有效的措施加以落實。
堅守18億畝耕地紅線，是土地管理保障國家糧食安全必須擔當的硬任務。守住紅線，要求我們堅持管控激勵、開源節流并舉，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，強化耕地保護共同責任機制。要大力實施農村土地整治，大規模建設高標準基本農田，確保耕地面積有增長、質量有提高、產能有增加、生態有改善。尤其要以保護基本農田為重點，加快永久性基本農田劃定工作，實行永久性保護，嚴格控制征地范圍和規模。當前，耕地保護工作要由數量管理向數量、質量和生態“三位一體”管理轉變，堅持數質并重，以建設促保護，在提高耕地的綜合生產能力上下工夫，為穩定糧食生產奠定堅實基礎。我們要加強耕地質量等級監測工作，實現耕地占補數量質量雙平衡，保證建設占用耕地嚴格做到“先補后占”、“占一補一”。要嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，抓實抓好農村土地整治重大工程、農村土地整治示范省份建設工作，實施田、水、路、林、村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益。
加快轉變發展方式，實質是更加注重發展的質量和效益，更加注重讓廣大人民群眾分享發展成果。土地涉及人民群眾最直接、最現實的利益問題，堅持“惠民生”是土地管理的出發點和落腳點。近年來，隨著我國社會主義市場經濟的逐步發展，土地的資產、資本屬性不斷顯化和強化。在城市化、工業化快速發展過程中，城鄉人地格局和社會結構發生重大變化，地方政府、企業、集體、個人等多元利益主體之間的土地利益格局深刻調整，利益關系日趨復雜，土地利益調整引發的社會矛盾和問題凸顯。在這種情況下，尤其需要國土資源管理部門盡快實現從單純的資源管理向資源、資本、資產“三位一體”管理轉變，高度關注土地資產和資本化背景下的經濟社會問題，不斷增強土地管理的權益保護意識、民生保障意識和風險防范意識。要因勢利導，改革創新，不斷轉變管理職能和管理方式、強化服務監管，確保土地政策惠及民生。
土地管理“惠民生”，要求我們始終把保障民生和維護農民合法權益放在突出位置。要按照節約用地、保障農民權益的要求加快推進征地制度改革，探索縮小征地范圍途徑和方式，提高征地補償標準、拓展安置途徑，妥善安置被征地農民的生產生活，確保被征地農民“當前生活不下降、長遠生計有保障”。要立足社會發展保民生，加大保障性住房用地供應。去年，全國保障性住房供地25萬畝，同比增長51.3%，各省區市保障房供地做到了“應保盡保”。從今年的計劃指標來看，各地保障房建設用地也有充足的保證，重點是要加強監督，確保落實。要立足從長遠和根本上保護權益，加強農村集體土地產權制度建設。要按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則，深化農村土地管理制度改革。從長遠看，要通過健全土地產權制度，統一交易規則，建立城鄉統一的土地市場，實現城鄉土地權利主體平等，交易公開、公平、公正。土地管理“惠民生”，還要確保農村土地整治真正惠及“三農”，土地整治后的土地增值收益必須足額返還農村，用以改善農村生產生活條件，促進城鄉統籌發展。
土地是萬物生存之源、立國富民之本，承載著人類社會發展的過去、現在和未來。今天，我們迎來了一個發展和變革的時代，土地利用與管理從沒有像今天這樣深刻地維系著國之命脈、民之根本，也從沒有像今天這樣深刻地影響著經濟社會發展的進程和質量。雖然全國“土地日”每年只有一天，但帶給我們的啟示和思索卻貫穿著每一天。“但存方寸地，留與子孫耕。”作為中華民族的一員，我們每一個人都應牢記，“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”是我國必須長期堅持的一項基本國策，也是一項關系人民群眾根本利益、國家長遠發展的系統工程，需要全社會的共同關注、共同參與。愿“促節約、守紅線、惠民生”成為我們的共同責任和自覺行動，讓我們攜起手來，為給子孫后代留下一個和諧、美好、可持續發展的家園不懈努力。（經濟日報）
