從“三最”女貪官看國(guó)土干部的權(quán)力
瘋狂的“土地奶奶”
作為一個(gè)科級(jí)干部，遼寧省撫順市國(guó)土資源局順城分局原局長(zhǎng)羅亞平在職務(wù)犯罪領(lǐng)域創(chuàng)造了一個(gè)新的歷史紀(jì)錄。據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控，羅亞平利用職務(wù)之便涉嫌貪污、受賄3000余萬(wàn)元人民幣，另對(duì)2800余萬(wàn)元人民幣、69萬(wàn)余元美金的家庭財(cái)產(chǎn)不能說(shuō)明合法來(lái)源，涉案金額共計(jì)6000余萬(wàn)元。
羅亞平不僅刷新了遼寧官場(chǎng)貪腐犯罪涉案金額的紀(jì)錄，而且她的案子甚至被中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)批示為“級(jí)別最低、數(shù)額最大、手段最惡劣”，也就是后來(lái)民間傳聞的遼寧“三最”女貪官。
1987年，羅亞平調(diào)入順城區(qū)國(guó)土部門，從事土地審批工作。上世紀(jì)90年代末，順城區(qū)作為撫順重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，房地產(chǎn)和商業(yè)用地的開發(fā)是重點(diǎn)項(xiàng)目，而此時(shí)的羅亞平已經(jīng)擔(dān)任順城區(qū)發(fā)展規(guī)劃局(后來(lái)改為發(fā)展改革局)副局長(zhǎng)，兼任順城區(qū)土地經(jīng)營(yíng)中心主任。在哪塊區(qū)域開發(fā)什么項(xiàng)目，羅亞平擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。正是因?yàn)檫@項(xiàng)權(quán)力，她成為順城區(qū)開發(fā)初期最炙手可熱的實(shí)權(quán)人物。
成就羅亞平仕途的是國(guó)土局，可是羅亞平用心“經(jīng)營(yíng)”的卻是順城區(qū)土地經(jīng)營(yíng)中心。
開發(fā)商為了征用土地要到土地經(jīng)營(yíng)中心預(yù)存資金，土地經(jīng)營(yíng)中心與開發(fā)商簽訂協(xié)議，按照單獨(dú)建賬、專款專用、多退少補(bǔ)的原則，支付給每一個(gè)開發(fā)商所對(duì)應(yīng)的動(dòng)遷戶。可是這些數(shù)額龐大的資金并沒(méi)有被列入國(guó)家財(cái)政，無(wú)人監(jiān)管。而羅亞平最看重的便是“無(wú)人監(jiān)管”，一旦開發(fā)商將資金繳納到土地經(jīng)營(yíng)中心后，這筆錢的流向在很大程度上都由她說(shuō)了算。羅亞平私吞的最大的一筆征地款數(shù)額高達(dá)800萬(wàn)元。
利用掌管黃金地段土地征用和審批權(quán)的職務(wù)便利，截留、私吞征地款只是羅亞平斂財(cái)?shù)钠渲幸环N手段而已，這種手段她用得并不是太多，她70%以上的非法收入都來(lái)源于動(dòng)遷補(bǔ)償。從2005年3月開始，羅亞平單單利用假補(bǔ)償?shù)姆绞剑坝?2個(gè)人的名義便從土地經(jīng)營(yíng)中心共騙取補(bǔ)償款1000余萬(wàn)元。
羅亞平的貪婪行為引起了開發(fā)商的不滿，有關(guān)她的舉報(bào)不斷。2008年3月25日，羅亞平被刑事拘留。2009年1月20日，羅亞平案在沈陽(yáng)市中級(jí)法院第一次開庭審理，后來(lái)又陸續(xù)三次開庭，羅亞平的辯護(hù)律師都換了兩任。直到今天，羅亞平的案件仍然沒(méi)有宣判。
“有土地便有腐敗”幾乎快成了官場(chǎng)定律。從驚天動(dòng)地的省部級(jí)高官落馬，到默默無(wú)聞突然被拿下的小小科員，涉案金額動(dòng)輒以百萬(wàn)、千萬(wàn)，乃至億元計(jì)算。
8月19日，最高人民檢察院黨組副書記、副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)在深入開展國(guó)土資源領(lǐng)域腐敗問(wèn)題治理工作電視電話會(huì)議上透露，2009年1月至今年7月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查辦國(guó)土資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1855件，其中貪污賄賂犯罪1609件，瀆職犯罪246件;大案1303件，縣處級(jí)以上干部要案178人。
國(guó)土資源領(lǐng)域，已成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域之一，也成為腐敗最難治理的領(lǐng)域之一。
一塊土地上可能滋生多少腐敗
從我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度看，一塊國(guó)有土地假如進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，通常會(huì)經(jīng)過(guò)如下環(huán)節(jié)，然后才進(jìn)入工程建設(shè)領(lǐng)域。這個(gè)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生一些相對(duì)固定的腐敗模式——
土地規(guī)劃:政府對(duì)地塊的性質(zhì)和使用方式進(jìn)行嚴(yán)格控制，這種控制的幅度對(duì)于土地使用權(quán)的獲得者來(lái)說(shuō)，往往差之分毫，獲利就會(huì)有大幅度增長(zhǎng)，從而獲取了尋租空間。
土地審批:2004年《土地管理法》出臺(tái)后，將土地審批權(quán)收歸國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府機(jī)關(guān)。這使得近些年違法批地的案件有所減少，但卻呈現(xiàn)出土地腐敗的官員級(jí)別升高的趨勢(shì)。
掛牌拍賣:國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行掛牌拍賣是近年來(lái)我國(guó)比較通行的一種交易方式。應(yīng)該說(shuō)這種制度設(shè)置的本身就是為了預(yù)防土地審批過(guò)程中容易產(chǎn)生的種種問(wèn)題。但在現(xiàn)實(shí)中，仍然存在著違規(guī)掛牌、濫設(shè)前置條件、暗箱操作等問(wèn)題。
土地征收:征收是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力對(duì)集體所有土地所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪。行政機(jī)關(guān)本身既是決定者又是執(zhí)行者，所以容易出現(xiàn)濫用權(quán)力。
土地評(píng)估:通過(guò)對(duì)土地質(zhì)量各種指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)，來(lái)預(yù)測(cè)土地未來(lái)的最佳利用方式，最常適用于農(nóng)業(yè)用地。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地評(píng)估的結(jié)果可能決定最終土地使用權(quán)的歸屬，也因此成為眾多尋租者的目標(biāo)。
征收補(bǔ)償:作為土地征收所帶來(lái)的必然結(jié)果，一般來(lái)講，都需要按照被征地的原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償款的發(fā)放通常由熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的村委會(huì)代為發(fā)放，從實(shí)際情況看，經(jīng)常出現(xiàn)挪用、貪污補(bǔ)償款的腐敗問(wèn)題。
國(guó)土干部的權(quán)力清單
羅亞平，僅是一個(gè)科級(jí)干部，然而涉案金額卻是觸目驚心。這不禁讓人們產(chǎn)生疑問(wèn)，國(guó)土干部手中的權(quán)力有多大?
根據(jù)一些地方國(guó)土資源局網(wǎng)站的政務(wù)公開信息，我們梳理了這樣一份權(quán)力清單:
一是實(shí)施國(guó)家土地政策、國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策。目前規(guī)范我國(guó)土地管理的主要法律法規(guī)是《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，被簡(jiǎn)稱為“二法三條例”。相對(duì)較粗的立法模式，給了“土地爺”在實(shí)施政策時(shí)的自由裁量范圍。
二是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)地籍管理工作，這些工作看上去很枯燥，但一個(gè)小數(shù)點(diǎn)都能決定你手中的地到底是幾畝。
三是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬管理工作，依法調(diào)處土地權(quán)屬糾紛。
四是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，包括國(guó)有土地管理方面的行政許可工作，并依法負(fù)責(zé)有關(guān)費(fèi)用征收和使用的管理。這些工作用通俗的話講就是土地審批，能把國(guó)家或集體的土地使用權(quán)賣給個(gè)人。
五是負(fù)責(zé)上級(jí)國(guó)土部門交辦的國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓和土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作。作為最熱門的“拍品”———土地，能夠掌握招投標(biāo)過(guò)程的一舉一動(dòng)，也就有可能左右最終結(jié)果。
六是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源方面的科技、信息化建設(shè)管理，負(fù)責(zé)有關(guān)國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)信息的統(tǒng)計(jì)、分析、上報(bào)工作。相對(duì)屬于流程化的工作，就目前的土地腐敗案件來(lái)講，較少在這個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題。
七是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源管理和地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、保護(hù)工作。這項(xiàng)權(quán)力翻譯成最直接的話就是批礦權(quán)，同樣屬于行政審批權(quán)的一部分，而礦產(chǎn)就意味著一本萬(wàn)利。
八是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源方面的執(zhí)法監(jiān)督工作，依法查處有關(guān)違法案件，受理有關(guān)投訴和舉報(bào)。
機(jī)制有沒(méi)有在運(yùn)行
從國(guó)土干部的權(quán)力清單中我們可以發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，與其他領(lǐng)域中的腐敗相比，國(guó)土資源部門擁有行政體系內(nèi)最重要的兩種權(quán)力:行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，而這兩種權(quán)力又是建立在自身代表國(guó)家行使土地管理權(quán)的基礎(chǔ)之上。
有人用一個(gè)通俗的比喻來(lái)講，國(guó)土資源部門就像一個(gè)游戲開發(fā)商，以土地為基礎(chǔ)開發(fā)了一個(gè)龐大的游戲軟件，這個(gè)游戲該怎么玩、角色擁有什么技能、游戲物品屬于什么角色，都由游戲開發(fā)商一個(gè)人說(shuō)了算。
而土地與利潤(rùn)之間，已經(jīng)是無(wú)須多言的關(guān)系。游戲開發(fā)商有時(shí)候?qū)ｉT給自己設(shè)計(jì)個(gè)角色親身參與游戲，也就不奇怪。不少人將“土地腐敗”屢禁不絕歸結(jié)為法律不健全。
然而，中央黨校教授林喆在接受采訪時(shí)指出:“在2003年至2006年間，國(guó)家很多部門頒布了很多法律法規(guī)，專門規(guī)范土地管理。之所以還出現(xiàn)這么多的土地職務(wù)犯罪，原因就在于沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)頒布的法律。”
目前，我國(guó)規(guī)范土地管理及使用權(quán)交易市場(chǎng)，主要依賴于上文提及的“二法三條例”和《招標(biāo)投標(biāo)法》以及專門的資源法，包括《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等等。客觀而言，其覆蓋面并不小。而法律操作上的細(xì)節(jié)，也多由相關(guān)國(guó)務(wù)院條例、地方法規(guī)等予以補(bǔ)充完善。
也有人將土地腐敗愈演愈烈的因素歸結(jié)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位。林喆在談及這個(gè)問(wèn)題時(shí)也指出:“論監(jiān)督，有紀(jì)委，有檢察機(jī)關(guān)，法律對(duì)土地管理也有著非常明確的規(guī)定，甚至在很多細(xì)節(jié)上都有，還有群眾舉報(bào)和媒體監(jiān)督，從體制上我們甚至可以說(shuō)擁有全方位的監(jiān)管，但是關(guān)鍵在于我們有沒(méi)有去做。凡是出現(xiàn)土地問(wèn)題的地方，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)都沒(méi)有發(fā)揮作用，沒(méi)有人去監(jiān)督，甚至還被已經(jīng)涉案的官員拖下水。”
看來(lái)，重要的不是機(jī)制，而是機(jī)制有沒(méi)有在運(yùn)行。（檢察日?qǐng)?bào) 黃河 劉鍵 張羽）
