《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》點(diǎn)評(píng)
對(duì)兩個(gè)土地使用權(quán)《規(guī)范》的一點(diǎn)建議
為完善經(jīng)營(yíng)性土地出讓制度，規(guī)范國(guó)有土地協(xié)議出讓行為，近期，國(guó)土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》，并規(guī)定這兩個(gè)《規(guī)范》自今年8月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)試行。對(duì)于這兩個(gè)《規(guī)范》的制發(fā)及施行，筆者在讀了國(guó)土部土地利用司主要負(fù)責(zé)人就兩個(gè)《規(guī)范》答記者問(wèn)及相關(guān)報(bào)道后認(rèn)為：兩個(gè)《規(guī)范》中的諸多新規(guī)定是對(duì)國(guó)有土地出讓制度的創(chuàng)新完善，是推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置和促進(jìn)土地市場(chǎng)公開(kāi)公平公正的改革創(chuàng)新；但是，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》中關(guān)于出讓土地使用權(quán)在某些條件下的改變用途必須通過(guò)招拍掛處置的新規(guī)定，似與現(xiàn)行《土地管理法》第十二條、《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條的規(guī)定存在抵牾（或稱不盡相同），因此，建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快地對(duì)《土地管理法》第十二條、《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條的規(guī)定進(jìn)行修訂。
一、《規(guī)范》中關(guān)于招拍掛處置出讓土地用途改變的規(guī)定與現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定存在抵牾
《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》中規(guī)定六類土地必須實(shí)行招拍掛，其中之一是：“出讓土地使用權(quán)改變用途，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的”。按此規(guī)定，地方政府（包括主管土地管理的地方政府國(guó)土資源局）只要作出一份規(guī)范性文件規(guī)定協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途必須收回使用權(quán)后再招拍掛出讓，那么，處置出讓土地改變用途就得先收回其使用權(quán)、終止原出讓合同、然后再招拍掛出讓。但如此運(yùn)作，與現(xiàn)行《土地管理法》第十二條、《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條的規(guī)定竟存在抵牾。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返谑l規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。”《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。”筆者認(rèn)為，《土地管理法》第十二條所規(guī)定的“變更登記”不是“終止”原已確定的土地使用權(quán)出讓與被出讓關(guān)系，其含義應(yīng)理解為有條件地改變?cè)鲎尯贤牟糠謨?nèi)涵，簽訂出讓合同的變更協(xié)議，其土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系依然保持；《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條的本義也是規(guī)定出讓土地改變用途必須經(jīng)審批同意并補(bǔ)繳差價(jià)。
二、建議盡快修訂相關(guān)法律規(guī)定
鑒于國(guó)土部近期制發(fā)的兩個(gè)《規(guī)范》具有推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置和促進(jìn)土地市場(chǎng)公開(kāi)公平公正的進(jìn)步性，國(guó)土部已明令這兩個(gè)《規(guī)范》自8月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)施行，而且《土地管理法》第五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作”，所以，筆者對(duì)國(guó)土部制發(fā)的兩個(gè)《規(guī)范》及其施行令表示贊同，但同時(shí)認(rèn)為《規(guī)范》與相關(guān)法條的抵牾必須盡快地消除！這是因?yàn)椋骸稇椃ā返谖鍡l中規(guī)定“實(shí)行依法治國(guó)”；《立法法》第七十九條中規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”；黨的十六大報(bào)告中規(guī)定“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”。因此，為維護(hù)法律的尊嚴(yán)，為在全國(guó)范圍內(nèi)嚴(yán)格地實(shí)施依法行政，特建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快地對(duì)《土地管理法》第十二條、《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條等規(guī)定根據(jù)國(guó)土部?jī)蓚€(gè)《規(guī)范》的創(chuàng)新規(guī)定作出修訂，以便使法律、法規(guī)和政策規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)“口徑”一致。（光明網(wǎng)）
