土地督察隸屬國土部獨立性相對不足
建議與國土部脫鉤直接隸屬國務院
國家土地督察制度實施至今已整整7年，由南京大學近期完成的一項調查在肯定這項制度取得積極成效的同時，認為土地督察“紅利”效應開始遞減。
南京大學表示，土地督察立法滯后，權威性缺乏制約著土地督察制度的發展；“土地督察隸屬國土資源部，獨立性相對不足。”南京大學調查者稱，其調查問卷顯示，絕大多數被調查者建議，國家土地督察機構脫離國土資源部管轄，成為直接隸屬于國務院的機構。
土地督察立法滯后權威性缺乏
南京大學國土資源研究中心教授、副主任黃賢金團隊近日完成了《國家土地督察制度與相關監管制度比較研究》（以下簡稱調查）。
據黃賢金介紹，為了摸清當前國家土地督察制度面臨的主要問題，其所領導的課題組設計了問卷面向國家土地督察機構、國土管理部門、其他政府部門、其他單位進行調查分析。
“國家土地督察總督察是國土資源部部長兼任，不是完全獨立的，并且現行土地督察機構的許多領導也主要來自于國土資源系統，既有對工作熟悉的優勢，但也有‘人脈關系’較為復雜的缺點，更可能認為一些‘習慣性’違法的做法具有合理性或麻木。”黃賢金調查團隊稱，由于土地督察機構和國土管理機構職責職權未能清晰界定，尤其是國土資源部司局與土地督察機構的關系如何界定，缺乏必要的制度規范，這種格局有利于統一管理和協調行動，但不利于保持土地監管機構應有的獨立性。
“被調查人員中69%都認為土地督察機構的不獨立，制約了國家土地督察制度的進一步發展。”黃賢金說。
土地督察監管處罰權缺失
調查認為，國辦發〔2006〕50號文設計和明確了國家土地督察機構職權方面僅有調查、審核、督促糾正整改的權力，但缺乏相應的處罰權。
黃金賢團隊認為，缺乏相應的處罰權，導致對不實施整改或者整改不到位的被監督對象缺乏有效制約措施，對土地違法違規行為震懾不夠。
“督察雖說是對地方政府的督察，但目前實際上更多的是對地方國土資源管理部門開展的督察，缺乏相應的處罰權，就難以對地方政府起到更為有效的督察效用。”黃賢金調查團隊說。
土地督察結果信息公開不及時
“由于政府內監督的體制特征，土地督察制度的信息公開渠道主要是土地督察公告。”黃賢金表示，接受調查的人員中63%認為僅靠督察公告督察信息是不夠的。同時，難以形成社會監督的合力，“更不用講讓公眾監督政府執法行為的同時也監督土地督察機構”調查稱。
土地督察部門合作機制尚未建立
黃賢金表示，接受問卷調查的168人中，有99人認為土地督察與監察、司法、審計、組織等部門互動和協作機制尚未形成，這將制約國家土地督察制度的持續運行。
“目前，國家土地督察機構與中央其他監管部門尚未建立履行糾正權的互動機制，土地督察實踐中也尚無具體的實施辦法，土地督察互動機制尚未形成。”黃金賢團隊稱，司法合作機制也未建立。
“雖然政府是破壞耕地的主體，但從破壞耕地罪的案例來看，一方面由于政府用地行為是集體決策，因此，主要是個人及個別企業是追究破壞耕地罪的主體。另一方面也說明對政府破壞耕地的違法行為監管不夠。這也說明土地督察與司法的合作機制有待進一步深化。”南京大學的調查說。
土地督察屬于“疲勞型”督察
根據國務院辦公廳〔2006〕50號文件規定，國家土地督察機構的行政編制僅有360名，派駐地方9個國家土地督察局，每個局跨區督察3-5個省、自治區、直轄市人民政府，每個局人員編制30-48名不等。
雖然相對于需要督察的全國國土范圍而言，國家土地督察機構顯得人員少。黃金賢表示，但是，接受調查的人員中僅44%的人認為這是制約土地督察制度績效發揮的重要因素，可見土地督察機構人員規模的大小并不是完善督察制度的最重要制約因素。
對省級政府土地督察不夠
土地督察本來應該是監督檢查各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況，而現實工作中主要是監督檢查市一級以下人民政府用地情況，對省級人民政府和計劃單列市人民政府的土地督察效用不顯現。
對此，黃賢金團隊認為，其原因是現行土地督察制度下派駐地方的督察局在行政級別上低于省級人民政府，他們建議，應提高土地督察機構的行政級別。
建議制訂《國家土地督察條例》
對于如何解決國家土地督察制度運行中出現的諸多問題，黃賢金教授團隊也給出了他們的建議。
黃賢金表示，推進土地督察立法，增強土地督察的權威性。黃賢金表示，該團隊在調查中設計了三種完善法律建設的方案，其中，約88%的被調查人員認為直接制訂《國家土地督察條例》方案是可行的。
同時，調查問卷表明，絕大多數人認為國家土地督察機構應當保持相對獨立性。“實行政府內部監督的監管體制，國家土地督察機構脫離國土資源部管轄，成為直接隸屬于國務院的機構。“黃賢金說，接受調查的168人中有123人認為這種建議可行。
黃賢金透露， 60%以上的問卷調查對象認為，需要建立公眾參與監督機制。實行土地督察信息公開，既可以降低國家土地督察機構對地方政府的監督成本，也可以擴大土地督察的影響力。（法制日報—法制網）
