為了大地的豐收—— 就《全國土地整治規(guī)劃》訪國土資源部規(guī)劃司負責人
我國土地整治事業(yè)的第二個五年規(guī)劃——《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》日前發(fā)布。未來五年土地整治將邁出怎樣的步伐，由此決定。
這一輪規(guī)劃從哪里來，到哪里去，其基本邏輯和亮點有哪些？帶著這些問題，記者采訪了國土資源部規(guī)劃司負責人。
新瓶裝新酒，內(nèi)涵外延全面擴容
與2010年到期的《土地開發(fā)整理規(guī)劃》不同，“十二五”期間的規(guī)劃名為《全國土地整治規(guī)劃》。是新瓶裝舊酒，還是全面“升級擴容”？
“毫無疑問，是新瓶裝新酒。新一輪規(guī)劃是在我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變革、土地整治內(nèi)涵外延發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變的背景下編制完成的，原來的框架思路和目標任務(wù)已經(jīng)‘包’不住了。”規(guī)劃司負責人表示。
10多年來，我國的土地整治走過了不平凡的發(fā)展歷程：在范圍上，已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的綜合整治轉(zhuǎn)變，逐步演變?yōu)槿蛞?guī)劃、全域設(shè)計、全域整治；在內(nèi)涵上，已由增加耕地數(shù)量為主向增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變；在目標上，已由單純的補充耕地向建設(shè)性保護耕地與推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策的運用轉(zhuǎn)變。
“當前，土地整治已經(jīng)由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會工程，成為保發(fā)展、守紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和基礎(chǔ)平臺，土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，對國家糧食安全戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略起到重要的支撐作用。”該負責人認為，本輪《規(guī)劃》的定位和層次很高，不僅要經(jīng)過國務(wù)院批準，而且部分內(nèi)容還在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行了擴展延伸。
此外，第二次全國土地調(diào)查、全國農(nóng)用地分等定級成果、土地質(zhì)量地球化學評估等一系列重大成果的相繼完成，也為本輪土地整治規(guī)劃編制提供了重要的基礎(chǔ)支撐。
“十二五”時期的土地整治規(guī)劃要駛向何方？《規(guī)劃》的回答是：以保障國家糧食安全為首要目標，以推進新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為根本要求，加快農(nóng)村土地整治復(fù)墾，提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，以資源可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
保障糧食安全“分量”最重，如何確保4億畝落地？
再建4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，補充耕地2400萬畝——本輪《規(guī)劃》中僅有的兩個約束性指標，是各級政府和有關(guān)部門的“必答題”。
“當前，國際國內(nèi)形勢一再提醒我們，解決好13億人的吃飯問題，始終是頭等大事。”該負責人表示，大力推進土地整治，加快建設(shè)4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，保障國家糧食安全，是地方各級政府、國土資源部及國務(wù)院相關(guān)部門的重要職責，也是當前各級國土資源管理部門的首要任務(wù)。
然而，在許多人眼里，這卻是一項“不可思議”的任務(wù)：過去十年，全國通過土地整治共建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2億多畝，其中“十一五”期間1.6億畝。如今，未來五年新建4億畝，是“十一五”時期的2.5倍，地從何來，錢從何來，如何建設(shè)？
“這個目標雖然有難度，但我們相信，只要找到合適的支點，就能實現(xiàn)。”該負責人介紹，《規(guī)劃》為確保4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田如期落地，設(shè)計了一系列抓手，多輪驅(qū)動，力促建設(shè)任務(wù)的落實。
首先，科學劃定了華北平原區(qū)等10個農(nóng)用地整治重點區(qū)域，冀東煤炭鋼鐵基地等10個土地復(fù)墾重點區(qū)域，東部沿海灘涂區(qū)等9個土地開發(fā)重點區(qū)域；確定了糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整治工程等8個土地整治重大工程，在實施好已安排土地整治重大項目的基礎(chǔ)上，適時啟動新的重大項目；以示范建設(shè)構(gòu)筑全域整治新機制，在繼續(xù)實施116個基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，著力打造500個高標準基本農(nóng)田建設(shè)示范縣，同時繼續(xù)推進示范省建設(shè)。規(guī)劃期內(nèi)，新建5000處萬畝連片的旱澇保收高標準基本農(nóng)田保護示范區(qū)。
其次，4億畝高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)將通過省、市、縣級土地整治規(guī)劃層層分解落實。其中，國土資源部負責制定下達全國高標準基本農(nóng)田建設(shè)年度計劃，各省（區(qū)、市）則據(jù)此制定年度實施方案，明確每年能建成的高標準基本農(nóng)田的面積、落實高標準基本農(nóng)田示范縣及具體建設(shè)任務(wù)。
再其次，經(jīng)測算，建設(shè)4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田預(yù)計總投資約需6000億元，而規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地土地有償使用費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入預(yù)計可征收5250億元，缺口部分可通過聚合農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)等相關(guān)部門資金投入，基本可達資金供需平衡。
最后，《規(guī)劃》還明確提出要建立農(nóng)田整治的經(jīng)濟激勵機制。
據(jù)了解，規(guī)劃期的頭一年，2011年全國通過土地整治建成高標準基本農(nóng)田6000多萬畝。“今年計劃再建1億畝，年度計劃即將下達各省（區(qū)、市）。”
此外，《規(guī)劃》還要求加強耕地質(zhì)量建設(shè)，經(jīng)整治的基本農(nóng)田平均提高1個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上，進一步增強糧食安全保障能力。
走好統(tǒng)籌路，下好一盤棋
“統(tǒng)籌推進土地整治”是《規(guī)劃》第三章的內(nèi)容，位于各項主要任務(wù)之前。該負責人介紹說，“全域規(guī)劃、綜合整治”，統(tǒng)籌推進土地整治，下好全國一盤棋，正是本輪規(guī)劃的基本思路。
何謂“全域土地整治”？一是目標多重化，即耕地面積增加，耕地質(zhì)量提高，生態(tài)環(huán)境改善。二是整治范圍擴大，即統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦廢棄地整治、土地復(fù)墾和未利用地開發(fā)等各類活動。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間有序合理流動。
“統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，也是本輪《規(guī)劃》的亮點之一。”該負責人告訴記者，《規(guī)劃》與全國主體功能區(qū)規(guī)劃、全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃、中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要、20多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃充分銜接，落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實施差別化土地整治。具體來說，就是從東中西部土地資源的稟賦差異出發(fā)，確定因地制宜的區(qū)域土地整治方向。如東部地區(qū)積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，提高土地資源利用效率；中部地區(qū)加強田、水、路、林、村綜合整治，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力；東北地區(qū)要大規(guī)模開展基本農(nóng)田整治，建設(shè)穩(wěn)固的國家糧食戰(zhàn)略基地；西部地區(qū)推廣生態(tài)型土地整治模式，促進國土生態(tài)安全屏障建設(shè)。此外，《規(guī)劃》還提出要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)土地整治扶持力度， 切實改善老少邊窮地區(qū)生產(chǎn)生活條件。
規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，也是《規(guī)劃》明確的統(tǒng)籌手段之一。實踐已經(jīng)證明，增減掛鉤是推動農(nóng)村土地整治的重要激勵手段，通過增減掛鉤引導(dǎo)資金、聚合資源投向農(nóng)村，開展田、水、路、林、村綜合整治，不僅能有效促進耕地保護、推動節(jié)約集約用地，而且已成為新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段，為開展土地整治注入了新動力。因此，“十二五”期間，要進一步整合土地整治與增減掛鉤，以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進城鄉(xiāng)土地要素合理流動，顯化土地資源、資產(chǎn)、資本綜合效益。
此外，要確保《規(guī)劃》得以順利實施，就必須完善統(tǒng)籌推進土地整治機制。《規(guī)劃》要求，一是要加強規(guī)劃統(tǒng)籌，即與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃和發(fā)展要求相協(xié)調(diào)，合理安排土地整治的規(guī)模、布局、重點和時序，保障其各項活動科學有序進行；二是有效聚合相關(guān)資金，切實提高各項資金的使用效率，發(fā)揮資金的綜合效益；三是構(gòu)建共同責任機制，形成政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與、共同推進的責任機制。
《規(guī)劃》的出臺，未來五年全國土地整治的總體戰(zhàn)略藍圖已然清晰呈現(xiàn)；實現(xiàn)大地的豐收，則需要各級政府和相關(guān)部門積極行動起來。（中國國土資源報 呂苑鵑）
