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7月4日，印度政府公布新一輪銅產業刺激計劃，明確鼓勵外國企業在印度建設冶煉廠和精煉廠，以換取印度國有企業參與這些企業海外礦山項目的投資機會。與此同時，印度礦業部官員向媒體表示，印度現行礦產政策框架的修訂草案已進入部際協調階段，旨在降低關鍵礦產勘探與開發的審批門檻，推動國內采礦業轉型升級。

資源置換下的戰略嘗試

國際銅研究組織（ICSG）最新報告顯示，2024年，印度精煉銅消費量約為179萬噸，位居全球第二。然而，美國地質調查局（USGS）數據顯示，印度銅礦儲量占全球比重不足1%。面對強勁的需求增長，印度銅精礦高度依賴進口。目前，印度超過90%的銅精礦需求依賴進口，到2047年，這一比例預計將增長至97%。以韋丹塔公司（Vedanta）為代表的本土礦業巨頭，不得不依賴全球采購維持冶煉運營。資源稟賦與產業需求的嚴重失衡，迫使印度在發展下游冶煉能力的同時，必須向外尋求原料保障。

此次印度出臺的銅產業新政所確立的“資源置換”思路，表面上是一種精明的對價安排，實則折射出國家資源保障體系中的結構性缺陷。“以冶煉能力換取礦山權益”的模式，核心意圖在于通過開放下游加工環節，使印度資本得以間接嵌入全球礦產源頭。這一“曲線救國”式路徑，既有其現實必然性，也體現了戰略上的妥協。

然而，印度的戰略嘗試在核心保障機制上存在明顯斷層。盡管政策提出以市場準入換取海外礦權投資份額，但在已披露的框架中，尚未建立統一識別項目、評估合作方資質風險并有效管理對外礦業資產的專門機構與制度鏈條。印度目前缺乏類似日本石油天然氣與金屬礦產機構或韓國資源公司那樣的國家級執行實體。現有的國家礦業開發公司和金屬貿易公司業務重心與這種復雜的戰略協同并不匹配。其結果可能是，“資源置換”協議流于形式，或使印度國有企業在分散的合作框架下僅獲得少量被動股權，難以在真正影響全球供應格局的大型項目中掌握話語權。

更須警惕的是，全球范圍內資源民族主義抬頭，初級產品出口限制正成為新型風險。印尼的鎳礦石出口禁令曾嚴重沖擊其冶煉工業的原料供應穩定性，導致前期在該國大規模投資鎳鐵廠的外資企業一度面臨斷供危機。這表明，單純的冶煉產能轉移，難以在日益強化的資源主權壁壘下構筑堅實保障。一旦資源國政策突變，未在當地擁有實質性礦產權益的冶煉企業，極可能遭遇供應端的“釜底抽薪”。

資本競合下的現實困境

筆者認為，如果將印度的資源置換藍圖置于全球銅產業競爭格局中審視，其可行性面臨嚴峻挑戰。一方面，吸引外資在印度建設資本密集型冶煉設施的環境正趨于惡化。新能源革命推動關鍵礦產爭奪升級，全球資本高度聚焦“綠銅”等低碳項目，導致礦業集團投資方向明顯傾斜。美國《通脹削減法案》為其本土電池材料供應鏈提供高達30%的稅收抵免，已吸引超2500億美元相關投資；歐盟《關鍵原材料法案》則明確要求，到2030年其戰略礦產至少10%來自本土開采，并大幅提升加工與回收比例。這些政策構建了強大的資本壁壘。與此同時，智利、秘魯等傳統銅礦生產國也在大力提升原礦本地轉化率，以獲取更高附加值。在此背景下，印度僅憑市場準入換取投資份額的議價手段，對國際資本的吸引力正逐步減弱，除非其本土冶煉廠能提供遠超他國的效率與成本優勢——而這一條件在印度基礎設施薄弱的現實下實現難度極高。

另一方面，全球頂級資源企業的并購重心并未為印度資本預留空間。當前，礦業整合聚焦于巨頭間的強強聯合，如2024年必和必拓公司對英美資源集團的激烈競購。此類高規格并購旨在實現規模協同與技術“護城河”構筑，而非為缺乏獨立礦業開發經驗的印度國有資本鋪路。即便印度資本得以參與大型項目，也極可能僅作為被動財務投資者，難以介入核心運營決策與資源調配。

此外，資本競合背后還潛藏巨大的投資門檻與風險鴻溝。現代大型銅礦項目動輒需上百億美元前期投入。同時，項目面臨多重風險：社區抗議（如巴拿馬銅礦運營遭遇重大社會沖突）、主權風險（如智利修憲引發的礦業稅制不確定性）、工期延誤（如剛果（金）銅礦帶普遍存在的問題）以及深部開采等技術難題。即便印度國有企業獲得部分股權，作為新晉參與者在陌生地緣環境中掌控如此復雜的資產鏈條，對其專業能力、管理架構與風險控制體系均構成嚴峻考驗，缺乏系統性能力建設反而可能引發巨額虧損。

制度掣肘下的深層矛盾

印度此次政策構想的根本隱憂，在于未能充分正視其國內制度成本這一系統性障礙。該政策試圖以外部合作彌補資源短板，卻未同步解決制約內部資源開發與項目落地的根本性制度瓶頸，無異于建造高樓而忽視地基穩固。印度礦產領域的短板清晰可見：許可審批流程冗長、土地征收爭議頻發（如奧里薩邦、恰蒂斯加爾邦近年多次爆發大規模抗議）、環保許可糾紛不斷（環保組織對礦區森林砍伐的長期訴訟屢見不鮮）。

制度性負擔不僅嚴重削弱現有產能效率，更嚴重打擊潛在投資者信心。一項實證研究表明，印度大型工業項目（涵蓋采礦與冶煉）平均審批耗時約4.3年，遠高于多數可比經濟體。典型案例是韋丹塔銅業冶煉廠，因為環保訴訟和當地居民抗議，該廠自2018年起被泰米爾納德邦政府下令關停，歷時3年才艱難重啟。這座年產能達40萬噸的大型冶煉廠的遭遇，正是制度成本高昂的生動寫照。

盡管新政提出建設補貼（如設備關稅減免、資本補貼），卻未能精準針對制度性沉疴，反而可能引發反效果。過度依賴“建設補貼”這類末端激勵，可能引導資本涌入本已擁擠的下游加工環節，忽視勘探開發這一基礎性短板。補貼在資源配置中的扭曲效應遠超資金流動本身，它可能悄然吸走本應投入上游的資本與注意力，使國家資源保障體系根基依舊脆弱。

“冶煉強化”之前更需“制度筑基”

印度礦業部在推出新政時宣稱，要將印度打造為全球精煉銅產能的重要一極，其雄心不可謂不宏大。然而，單純的冶煉能力擴張并不等同于資源安全保障。資源國出口限制、礦業巨頭對合作門檻的嚴控，以及國內制度成本對發展動能的持續侵蝕，這些根本性桎梏若未得到系統性破解，僅靠擴大冶煉廠數量，很可能導向一個失衡且脆弱的資源保障結構。

基礎金屬產業的根本升級，必須建立在“制度質量”提升的基礎之上，實現要素的高效協同。單靠一項政策工具，幾乎不可能撬動產業格局的根本變革。若印度真心希望重塑礦產資源產業鏈、切實增強關鍵金屬供應安全，其改革重心必須明確指向制度成本的破除——即真正優化投資生態，推進土地征收制度現代化，建立高效、可預期的審批協調機制，明晰環保審查標準并確保執法一致性。

唯有當印度真正形成“制度洼地”，其政府主導的外部戰略合作——無論是“以廠換礦”還是引進先進技術與資本——才能擁有穩固根基與持久吸引力。印度礦產安全的根基，終究要深深扎入其自身的制度土壤之中。

（作者單位：中國金屬礦業經濟研究院）